1 и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» icon

1 и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»



Название1 и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»
Дата14.02.2014
Размер144.4 Kb.
ТипСправочники, творчество

Реформирование государственной службы:
сравнительный анализ норм Федерального закона
«Об Основах государственной службы Российской Федерации»
1 и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»2


Зенков М.Ю., ст. преподаватель кафедры
«Социальная психология управления» СГУПС



Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации» (далее именуется – закон о системе) – первый из законв, подготовленных в рамках работы межведомственной рабочей группы по подготовке проектов программы реформирования государственной службы Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов о государственной службе, созданной распоряжением Президента Российской Федерации от 15 августа 2001 г. № 436-рп.

Данный закон был подготовлен в соответствии с Планом первоочередных мероприятий на 2001-2002 годы по реализации Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, одобренной Президентом Российской Федерации.

Разработка закона по вопросам системы государственной службы Российской Федерации указана в числе первоочередных мероприятий по совершенствованию законодательной базы реформирования государственной службы, предусмотренных Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003–2005 годы)». В данной Федеральной программе, утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 года, необходимость принятия закона о системе государственной службы обосновывается тем, что в настоящее время в Российской Федерации отсутствует целостная и комплексная система правового обеспечения государственной службы. В связи с этим законопроект призван устранить существующие, по мнению авторов законопроекта, серьезные противоречия между Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», законами субъектов федерации о государственной службе и рядом федеральных законов о видах государственной службы, создать законодательную основу для начала реального реформирования отношений в сфере государственной службы.

Предметом законодательного регулирования закона «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно преамбуле, являются отношения, связанные с установлением правовых и организационных основ системы государственной службы Российской Федерации и системы управления государственной службой Российской Федерации. Законопроект носит базовый, основополагающий характер и содержит исходные начала для законодательных и иных нормативных правовых актов о государственной службе.

Вместе с тем, действующий Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» также устанавливает правовые основы организации государственной службы Российской Федерации, а также определяет основы правового положения государственных служащих. Его действие распространяется на все виды государственной службы Российской Федерации (в том числе федеральную государственную службу, государственную службу субъектов РФ, военную и иные), особенности отдельных видов государственной службы должны быть предусмотрены специальными законами об этих видах государственной службы (ч. 2 ст. 4 ФЗ «Об Основах…»). Таким образом, появление нового Федерального закона, находящегося в иерархии законов о государственной службе выше действующего, во-первых, не предусмотрено действующим законодательством (ч. 1 ст. 4 ФЗ «Об Основах…»), а, во-вторых, нецелесообразно – проще было внести на рассмотрение Федерального Собрания РФ новую редакцию Федерального закона «Об основах…», а не усложнять систему законодательства. Прежде всего, такое обилие базовых законов может привести к проблеме соотношения правил, установленных ими, даже, несмотря на наличие прямых указаний на то, что Федеральный закон «Об Основах…» будет применяться в части не противоречащей новому закону. Фактически Федеральному закону «Об Основах…» отводится роль не принятого закона о государственной гражданской службе: налицо следование потребностям практики, но не соответствует сущности самой государственной службы (об этом подробнее – у Г.В. Атаманчука «Сущность государственной службы», стр. 109 и далее).

Тем не менее, закон о системе уже принят, а без его одобрения не начнет реализовываться базовая часть административной реформы, провозглашенной Президентом РФ В. Путиным, - реформа государственной службы (это предписано Концепцией). Поэтому актуальным является анализ правовых новелл в основах государственной службы Российской Федерации.

В первую очередь, это касается уточнения формулировки понятия «государственная служба», которое дополняется прилагательным «служебная» («профессиональная деятельность»; без расшифровки), а также к государственной службе отнесена деятельность по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации и полномочий субъектов Российской Федерации (ст. 1 закона о системе), а также служба в отдельных государственных учреждениях (ст. 8 закона о системе).

Однако понятия «полномочия Российской Федерации» и «полномочия субъектов Российской Федерации» являются спорными (в сфере взаимоотношений между федерацией и ее субъектами принято говорить о разграничении предметов ведения), в отличие от понятия «полномочия органа государственной власти». Кроме того, в конечном счете, реализацию полномочий федерации и субъектов федерации в рамках их предметов ведения осуществляют соответственно федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов федерации, на обеспечение исполнения полномочий которых и должна быть непосредственно направлена служебная деятельность. Также определение «государственная служба» (ст. 1 закона о системе) не согласовано с определениями отдельных видов государственной службы (ст. 6, 7, 8 закона о системе).

Прорывом в регулировании государственной службы Российской Федерации является более точное определение видов государственной службы в законопроекте (в действующем ФЗ «Об Основах…» виды государственной службы предполагаются, но не определены). Вместе с тем классификация видов государственной службы нуждается в доработке: может быть выделена в самостоятельный вид дипломатическая служба (тем более, что отдельные дипломатические должности могут замещаться не только гражданами РФ, что прямо запрещено для остальных государственных должностей); службу в правоохранительных органах можно рассматривать как объединение статусов гражданской и военной службы, что не приветствуется законопроектом (п. 3 ст. 9 закона о системе допускает возможность учреждения в одном федеральном органе государственной власти должностей различных видов государственной службы).

Закон о системе уточняет и отнесение государственной службы субъекта РФ к ведению субъекта РФ, правовую регламентацию которой в соответствии с п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ оставляя в качестве совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Законом о системе предусматривается новая система принципов государственной службы. В табл. 1 проведено сравнение принципов государственной службы.


Табл. 1. Принципы государственной службы в соответствии с ФЗ «Об Основах…» и законом «О системе…»

^ Федеральный закон «Об Основах государственной службы Российской Федерации»: принципы государственной службы

Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации»: основные принципы построения и функционирования системы государственной службы

1) верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;

2) законность;

2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;




3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;

1) федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы Российской Федерации и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы);

4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;




5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;




6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;




7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;

3) единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее нормативное закрепление единых подходов к организации государственной службы с учетом особенностей ее отдельных видов;




4) взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

8) профессионализма и компетентности государственных служащих;




9) гласности в осуществлении государственной службы;

5) открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;




11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;




12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.







6) защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность


Часть 2 статьи 3 закона о системе предусматривает возможность установления специальными законами иных принципов функционирования других видов государственной службы.

При сравнении перечней принципов выясняется, что такие базовые принципы функционирования системы государственной службы (в целом, а не конкретного вида – государственной гражданской службы) оказываются незаслуженно забытыми разработчиками закона о системе: пп. 2, 4, 5, 8, 10, 11, 12. В практическом плане это приведет к существенному ограничению полномочий законодательных органов государственной власти по регламентации государственной службы, будет способствовать корпоративизации государственной службы и большей, чем сегодня, ее зависимости от политических решений.

Во-первых, это касается упрощения порядка учреждения должностей государственной службы. В ст. 9 закона о системе предусматривается, что должности государственной службы могут быть учреждены подзаконными нормативно-правовыми актами не только на федеральном уровне, но и на уровне субъектов федерации. Это снижает значение законодательного регулирования государственной службы, передает возможности по увеличению бюрократического аппарата в руки самих государственных служащих и может привести к необоснованному расширению круга должностей государственной службы3.

Во-вторых, изменяется порядок поступления на государственную службу. В соответствии с Федеральным законом «Об Основах» предусматривалось 3 способа замещения государственных должностей государственной службы, непосредственно привязанные к группе и категории государственной должности государственной службы:

  • должности государственной службы категории «В» группы младших должностей – путем зачисления в штат государственного органа;

  • должности государственной службы категории «В» групп старших, ведущих, главных и высших должностей – на конкурсной основе;

  • должности государственной службы категории «Б» – по представлению лица, замещающего государственную должность категории «А».

Законопроект предусматривает наличие иных способов замещения государственных должностей (ч. 2 ст. 13 закона о системе). В Концепции реформирования системы государственной службы это положение развито в отношении государственной гражданской службы: помимо новой классификации государственных должностей4 предусматривается внеконкурсный порядок поступления5 граждан РФ на должности категорий «руководители» и «советники» по представлению лиц, замещающих конституционные должности и конституционные (уставные) должности. Таким образом, вмешательство в дела государственной службы политической инициативы оказывается весьма существенным (от этого, кстати, отошли законодатели Казахстана в ходе недавнего – 1999-2001 гг. – реформирования системы государственной службы, это показалось им не соответствующим принципам народовластия, профессионализма и равенства прав граждан при поступлении на государственную службу6).

Поступление на государственную службу организуется по контракту (служебному контракту) (ч. 1 ст. 13) или без заключения соответствующего контракта (ч. 5 ст. 13). Понятие контракта, вводимое законопроектом, противоречит действующему трудовому законодательству, которое не использует это понятие (в отличие от КзоТ 1971 г.). В связи с введением нового правового института (института служебного контракта) необходимо будет в последующем определить соотношение контракта с трудовым договором, определить существенные условия контракта, его типовую структуру и порядок заключения. Вместе с тем, представляется необоснованным именовать этот правоустанавливающий документ контрактом, что может свидетельствовать о проникновении частно-правового метода регулирования в исключительно публично-правовые отношения. Поступление на государственную службу является, с одной стороны, проявлением субъективной воли гражданина Российской Федерации, но, прежде всего, является фактом, устанавливающим тесную служебно-правовую связь между ним и Российской Федерацией (соответственно субъектом РФ, муниципальным образованием).

Как уже было сказано выше, меняется система учреждения государственных должностей государственной службы, в связи с этим претерпевает изменение и система реестров государственных должностей. Сводный реестр государственных должностей государственной службы Российской Федерации не будет играть роль регулятора структуры и содержания соответствующих реестров, принятых в субъектах РФ. С одной стороны, это оправдано, так как конституционное право субъектов федерации об определении ими самостоятельно на основе общих принципов собственной системы государственной власти, в том числе структуры государственных должностей государственной службы. С другой, это лишит Российскую Федерацию существенного правомочия в регулировании единой (это, кстати, подтверждает и законопроект) системы государственной службы РФ. Сводный реестр государственных должностей государственной службы РФ не будет иметь самостоятельного юридического значения, так как содержащиеся в нем реестры и перечни типовых должностей соответствующих видов служб принимаются несоподчиненными друг другу государственными органами (какова бы ни была единая вертикаль исполнительной власти, но она реализуема лишь в пределах ведения ст. 71 и 72 Конституции РФ; кроме того, реестры государственных должностей государственной службы субъектов РФ будут утверждаться законодательным органом соответствующего субъекта РФ7).

Большое внимание в рассматриваемом законопроекте уделяется вопросам кадрового обеспечения государственной службы, что можно прямо трактовать как прямое вторжение в нормативное пространство действующего ФЗ «Об Основах…». Помимо отмеченного выше пересмотра процедуры поступления на государственную должность, законопроект подробно регламентирует вопросы формирования и работы с кадровым резервом, который, к сожалению, создается в государственном органе (ст. 18 закона о системе). В таком случае трудно говорить о единой государственной кадровой политике и единой системе управления государственной службой, которая сегодня действительно является неэффективной. Орган управления государственной службой Российской Федерации, установленный ФЗ «Об Основах…», не правомерен в связи со своим правовым статусом (совет при Президенте РФ) реализовывать управленческие функции (он может только советовать, предлагать, консультировать). Рассматриваемый законопроект в ст. 19 только обозначает вновь цели системы управления государственной службы, не устанавливая правомочие по управлению напрямую.

Некоторые нововведения устанавливаются в отношении реестров, персональных данных государственных служащих (они касаются, прежде всего, процедурных моментов – оформления и защиты соответствующих данных, определения обязанностей по ведению реестров).

Существенные изменения касаются присвоения классных чинов, дипломатических рангов, воинских или специальных званий. Сама обоснованность замены квалификационных разрядов государственных служащих, установленных ст. 7 ФЗ «Об Основах», классными чинами вызывает сомнения, поскольку за 8 лет, прошедшие после принятия ФЗ «Об Основах…», государственным служащим далеко не всех государственных органов (особенно территориальных) присвоены квалификационные разряды. Учитывая «масштабность» этого действия, нужны серьезные аргументы для данного нововведения. При этом закон о системе обходит вопрос о связи соответствующего чина с квалификацией государственного служащего (в частности с результатами аттестации и квалификационного экзамена, на основании которых и присваивается в соответствии с ФЗ «Об Основах…» квалификационный разряд), опосредуя присвоение, сохранение и лишение чина через временной фактор (установление времени пребывания в определенном чине), факт занятия государственной должности, как форму поощрения.

В целом, закон о системе вносит существенные коррективы в функционирование системы государственной службы, которые, с одной стороны, будут способствовать реализации целей, провозглашенных в Концепции реформирования системы государственной службы РФ, а с другой, вызывать негативные последствия, которые сложно предугадать. Реформирование государственной службы, начатое в конце 80-начале 90-х гг. прошлого столетия, продолжается сегодня, но при правовом оформлении общественных правоотношений необходимо учитывать и прошлый опыт регламентации этих отношений. В частности, отдельными инициативными группами выдвигались проекты кодексов государственной службы, которые оказались невостребованными, но были более проработанными, нежели рассматриваемый законопроект. Это касается «рамочности», отсылочности большинства содержащихся в нем правовых норм, которые должны находить свое развитие в специальных законах (в том числе законах о видах государственной службы) и иных нормативных правовых актах.


Литература

  1. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: История, теория, закон, практика. – М.: Издателльство РАГС, 2002.

  2. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие / Отв.ред. А.В.Оболонский. – М.: Дело, 1999.

  3. Зенков М.Ю. Правовое обеспечение государственной службы: Часть 1. – Новосибирск: СибАГС, 2002.

  4. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: Институционно-функциональный анализ. – М.: Издательство РАГС, 1999.

  5. Комментарий к Федеральному закону «Об Основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв.ред. Л.А.Окуньков. – М.: Бек, 1998.

  6. Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: Правовое регулирование. – М.: Юристъ, 1997.

  7. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. – М.: Статут, 1999.

  8. http://www.akdi.ru.

  9. http://www.gossluzhba.kz.

  10. http://www.legislature.ru.




1 6 глав, 31 статья. Федеральный закон № 119-ФЗ от 31 июля 1995 г. – использован текст ФЗ, размещенный в ИПС «КонсультантПлюс».

2 4 главы, 20 статей. Использованы тексты законопроекта, размещенные на сайтах http://www.akdi.ru, http://www.legislature.ru.

4 Должности государственной гражданской службы предлагается подразделить на следующие категории:

  • должности руководителей государственных органов, их аппаратов, а также заместителей этих руководителей, кроме лиц, замещающих конституционные должности и конституционные (уставные) должности, - должности категории «руководители»;

  • должности, учреждаемые для выполнения задач и функций государственного органа, - должности категории «постоянные»;

  • должности, учреждаемые для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих конституционные должности и конституционные (уставные) должности, - должности категории «советники»;

  • должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансового, хозяйственного обеспечения деятельности государственного органа, - должности категории «обеспечивающие».

5 Фактически принцип конкурсного отбора на государственные должности оказался забытым. Об этом свидетельствуют результаты голосования депутатов Государственной Думы в рамках второго чтения, когда безрезультатными оказались предложения ряда депутатов (в частности, Южакова и Надеждина о включении в перечень принципов государственной службы принципов конкурсности и внепартийности).

7 Здесь в законе о системе также есть оговорка: реестры государственных должностей государственной службы субъектов федерации могут утверждаться как законом, так и иным нормативным правовым актом субъекта РФ (ч. 3 ст. 11 законопроекта). Таким образом, велика вероятность принятия соответствующего реестра постановлением (распоряжением) высшего должностного лица субъекта РФ.



Похожие:

1 и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» iconСудебная система Введение Принятие Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации»
«О судебной системе Российской Федерации» изменило судебную систему с учетом требований, продиктованных современностью. Т. е согласно...
1 и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» iconУказ президента российской федерации о федеральной программе реформирование государственной службы российской федерации
...
1 и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» iconПлан введение Сотрудник органов внутренних дел. Государственная служба в овд должности и специальные звания сотрудников органов внутренних дел Порядок присвоения
Российской Федерации. Ей присущи как общие характеристики государственной службы Российской Федерации, исходящие из задач и функций...
1 и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» iconЗакон от 27 мая 2003 г. N 58-фз "О системе государственной службы Российской Федерации" Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-фз "О государственной гражданской службе Российской Федерации"
Охватывает два вида правоотношений: между лицом, исполняющим государственную должность, и государством (через государственный орган...
1 и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» iconРоссийской Федерации. 2
Федеральный закон "О продлении срока действия федерального закона "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации". 2
1 и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» iconО проекте федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»
Цель законопроекта обеспечение комплексной модернизации законодательства Российской Федерации в области образования, направленной...
1 и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» iconО проекте федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»
Цель законопроекта обеспечение комплексной модернизации законодательства Российской Федерации в области образования, направленной...
1 и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» iconО проекте федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»
Цель законопроекта обеспечение комплексной модернизации законодательства Российской Федерации в области образования, направленной...
1 и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» iconО проекте федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»
Цель законопроекта обеспечение комплексной модернизации законодательства Российской Федерации в обла­сти образования, направленной...
1 и Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» iconПоложение о библиотеке муниципальнои общеобразовательной
Настоящее положение разработано на основании Гражданского кодекса Российской Федерации, Закона Российской Федерации «Об образовании»,...
Разместите ссылку на наш сайт:
Справочники, творчество


База данных защищена авторским правом ©tvov.ru 2000-2014
При копировании материала обязательно указание активной ссылки открытой для индексации.
контакты